Collectivités locales : le recours à l’emprunt devient inéluctable

Les dépenses des collectivités locales sont en plein essor depuis la décentralisation, sans que leurs ressources se soient développées : l’évolution de leur cadre institutionnel le confirme (1). C’est pourquoi l’emprunt est devenu un levier de l’investissement des collectivités locales (2).

1. Le cadre institutionnel des Collectivités locales évolue :

La France n’a eu de cesse, depuis la Révolution française, de vaciller entre une volonté « jacobine de centralisation » et des aspirations de décentralisation inhérentes à la pensée « girondine ». Ces clivages politiques, issus de la Révolution française restent encore vivaces en matière d’organisation administrative, plus de deux cents ans après.

Il n’est pas aisé d’entreprendre une histoire des collectivités territoriales qui, si elles n’ont été consacrées que par la Constitution du 27 Octobre 1946, ont une réalité beaucoup plus ancienne si l’on considère les seuls départements et communes.

« Leur histoire se confond alors avec celle de la « décentralisation ». C’est-à-dire le lent mouvement de reconnaissance d’une autonomie juridique au profit d’entités locales, de taille plus réduite que l’Etat, et distinctes de celui-ci sur le plan du droit » [1]. En France, la centralisation, legs de la monarchie, n’a été que brièvement remise en cause lors des premières années de la Révolution, notamment par les lois de 1789 qui découpent le territoire en Départements. La période de la Convention, puis celle du Premier Empire marquent le retour au centralisme ; ce n’est qu’après 1830 que se développent vraiment les thèmes de la décentralisation et des libertés locales.

La montée en puissance des régions, désireuses de conquérir de nouvelles compétences (Universités, service public ferroviaire…), ont fait que la France, vieil Etat jacobin, a été de plus en plus amenée à se diversifier.

Les changements politiques intervenus en Mai et Juin 1981, avec l’élection du Président de la République et d’une nouvelle majorité parlementaire ont provoqué un élan législatif en ce sens. Il s’agissait de marquer une rupture rapide et brutale avec la législation antérieure. « Plutôt que de déposer un projet de loi englobant l’ensemble des questions liées à la décentralisation, comme en 1978, le nouveau gouvernement présenta un projet relatif aux droits et libertés des communes, départements et régions, promulgué le 2 mars 1982 » [2].

La loi elle-même énonçait qu’elle serait suivie d’autres lois qui viendraient la compléter et approfondir la décentralisation, et qui pour la plupart d’entre elles ont en effet été adoptées entre 1982 et 1986. Les diverses élections qui se sont succédé après 1986 ont montré que la décentralisation pouvait être soumise aux aléas des alternances politiques. « Mais si des innovations ont été introduites, les principes posés en 1982 n’ont jamais été remis en cause. Il a fallu l’alternance complète de 2002 pour que la première révision constitutionnelle de grande ampleur, s’agissant des collectivités territoriales, puisse être adoptée. Celle-ci, qui inaugure un nouveau cycle de textes législatifs, marque ce que beaucoup ont appelé l’acte II de la décentralisation, l’acte I désignant rétrospectivement la période commencée en 1982 » [3].

Ainsi, la révision constitutionnelle du 28 Mars 2003 a inscrit dans le texte de la Constitution que « l’organisation de la République est décentralisée » [4]. Il faut y voir une victoire des Girondins : la France est de plus en plus décentralisée.

Partant de ce postulat de transfert de certaines compétences à un niveau plus local, il semble primordial d’analyser les ressources auxquelles peuvent faire appel les collectivités locales pour gérer ce surplus de responsabilités, et d’investissements. Parmi le panel de solutions envisageables, l’emprunt occupe une place de choix.

2. L’emprunt possède désormais un nouveau statut : la dette devient un levier de l’investissement

La dette est l’un des leviers habituels de l’investissement local : l’emprunt permet de compléter les ressources propres de la collectivité locale tout en adaptant au mieux le financement de l’équipement à son mode d’amortissement. L’environnement financier des collectivités locales, marqué par des compétences et un volume d’investissement accrus, confère ainsi à la dette un rôle de plus en plus stratégique au sein des budgets locaux. Ce qui rend primordiale l’optimisation de la gestion des emprunts.

« Dans ce contexte, l’investissement des collectivités territoriales a également, ces dernières années, changé de nature. L’effort d’équipement "neuf" consenti dans les années 1970-1980 se complète désormais d’un investissement "de renouvellement", tout aussi important » [5].

Ainsi, il semble que la nécessité d’entretenir le patrimoine public de même que les futurs transferts de compétences devraient accentuer le recours aux financements externes dans les prochaines années. L’importance économique du secteur public se traduit par l’ampleur de l’investissement des collectivités locales, qui représente aujourd’hui près de 10% du PIB, et 70% de l’investissement public. Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en réalisent la plus grande part (près de 60%), suivis par les Départements (30%) et les Régions (10%). L’année 2006 a ainsi été marquée par la poursuite de l’effort d’équipement pour toutes les catégories de collectivités locales, soit + 9.8% (contre +7% en 2005). Ainsi, la croissance soutenue des investissements communaux et intercommunaux (plus de 22.2 Mds d’euros) ne faiblit pas depuis 2002 (+32% au total). « Ces investissements communaux sont portés par les projets en matière d’environnement, mais aussi en accompagnement de l’important effort de restructuration urbaine, qui nécessite des travaux significatifs de voirie et de réseaux » [6].

La conséquence directe de cette hausse des dépenses d’équipement est que les collectivités locales doivent compléter leurs ressources propres par le recours à l’emprunt. « Les emprunts nouveaux se sont élevés pour le secteur public territorial à 186 Mds d’euros en 2005, le total du stock de dette s’élevant à 89.7 Mds d’euros à la fin 2005. En ce qui concerne la dette des Villes moyennes, à proprement parler, l’encours s’élève à 5.4 Mds d’euros et représente environ 1 074 €/hab. à la fin de l’année 2005.

Face cet accroissement chronique de la dette, une gestion active apparaît comme une solution efficace et nécessaire pour faire face à l’étroitesse des marges de manœuvre fiscales et aux nombreux transferts de compétence vers les collectivités locales.

A suivre…